La identificación y evaluación de las alternativas es una etapa crucial en el PD para el manejo de los RSM. Evidentemente, existen múltiples alternativas para encarar los problemas del manejo de los RSM, el desafío es analizarlas sistemáticamente y optar por la más conveniente o la que mayores beneficios origina con la menor asignación de recursos.

1. ¿Cómo empezar a analizar las alternativas?

Hasta el momento esencialmente se ha definido el problema (Capítulo 3) y se ha establecido el marco de planificación del PD para el manejo de los RSM (Capítulo 4). La identificación de las alternativas se debe realizar teniendo en cuenta los mencionados avances. Así, las alternativas se refieren al ¿qué hacer? para lograr los objetivos y metas que permitan resolver los problemas y reforzar los aspectos positivos del sistema de manejo de los RSM. El ¿cómo hacer? se discutirá en el Capítulo 6 "Formulación de la Estrategia".

A fin de facilitar la identificación y análisis de las alternativas, y sólo por cuestiones metodológicas, en esta sección se diferenciarán dos grandes subsistemas del sistema de manejo de los RSM. El primero se refiere al componente de gestión, y el segundo, a los aspectos técnico-operativos, para finalmente desarrollar el tema del financiamiento del PD para el manejo de los RSM.

Así como un sistema de información tiene un "software" (programas) y "hardware" (equipo), el subsistema de gestión del servicio de aseo urbano comprende los aspectos gerenciales, de planificación, administrativos, institucionales, legales, etc. Es decir, el "software" del sistema de manejo de los RSM; mientras que el subsistema técnico-operativo incluye principalmente el manejo de los RSM propiamente dicho, o el "hardware".

Entonces, la identificación y análisis de las alternativas se realizará para el subsistema de gestión y para el subsistema técnico-operativo, debiendo arribar a una lista corta y depurada de las mejores opciones o soluciones para cada caso.

2. Subsistema de gestión del manejo de los RSM

2.1 Aspectos institucionales

2.1.1 El marco general

Indudablemente el gobierno municipal es responsable de asegurar la correcta provisión del servicio de aseo urbano. Ello independientemente de la modalidad institucional o empresarial que se establezca con tal propósito (concesión del servicio, privatización total o parcial, administración directa, etc.). A efectos que la municipalidad pueda cumplir cabalmente con tal mandato es necesario que exista un marco institucional y legal apropiado. Esta "condición de entorno" está inevitablemente vinculada con la división política del país (ver Figura 1.1). La institucionalidad y marco legal del país incide en diversos grados con la capacidad de la municipalidad de cumplir con su misión de garantizar un adecuado servicio de aseo urbano. Por este motivo, en una situación óptima, el país debe tener políticas nacionales para el manejo de los RSM (ver Guía Metodológica para Análisis Sectoriales de Residuos Sólidos, OPS), tal como crecientemente los han venido desarrollando diversos países de América Latina. Este sería el marco institucional general bajo el cual la municipalidad deberá organizar y consolidar los aspectos institucionales apropiados para la realidad específica de la localidad (ver Figura 1.1).

Además del manejo propiamente dicho existen ciertos elementos complementarios que se deben establecer para crear un marco institucional apropiado para el servicio de aseo urbano:

El regulador, que fije las reglas de juego entre el cliente y operador (p.e., tarifas), la regulación también puede incluir la vigilancia y control.

El usuario, que pague el justo precio por el servicio recibido y participe en la supervisión del mismo.

El supervisor, que asegure el cumplimiento de los niveles de calidad y justo pago por el servicio de aseo urbano (ver ejemplo en el Recuadro 5.2).

El fiscalizador, que supervigile el cumplimiento de las leyes (p.e., entidades de auditoria interna de las municipalidades, auditorias ambientales a cargo de la autoridad ambiental, etc.).

Normalmente, las funciones generales de regulación escapan de las competencias de las municipalidades, y se atribuyen a órganos reguladores del gobierno central o estatal; sin embargo, es común que las municipalidades tengan facultades para regular algunos aspectos específicos de la relación cliente (población) y operador (entidad que presta el servicio de aseo urbano). También es usual, pero no recomendado, que las municipalidades se constituyan en reguladores, operadores y supervisores, cuando éstas se encargan directamente de proveer el servicio de aseo urbano.

2.1.2 Definición de roles y funciones

El servicio de aseo urbano se tiene que ofrecer en un escenario con clara definición de las responsabilidades, atribuciones y competencias institucionales. La municipalidad, en tanto instancia de gobierno local debe procurar —hasta donde sus atribuciones de ley lo permitan—, establecer un entorno institucional favorable. Al respecto, es necesario esclarecer y definir los siguientes temas a fin de propiciar un arreglo institucional favorable para el desarrollo del PD para el manejo de los RSM:

Cuadro 5.1: Temas claves de la estructura institucional y alternativas comunes

2.1.3 Instrumentos regulatorios y no regulatorios

Las facultades legales de las municipalidades por lo general se circunscriben directamente a los aspectos del manejo de los RSM en el ámbito de su jurisdicción política y geográfica, así como a los factores que inciden en este servicio (p.e., desarrollo urbano, participación ciudadana, monitoreo ambiental, etc.). Esta condición debe ser capitalizada por la municipalidad para crear la base legal que permita no sólo detectar y sancionar hechos contrarios al interés colectivo (enfoque de comando y control, p.e., promulgar decretos municipales con sanciones y fiscalizar que se cumplan), sino también para estimular y promover la adopción de prácticas positivas respecto al sistema de manejo de los RSM (p.e., un decreto municipal que premie la puntualidad en el pago por el servicio). De hecho, las normas que puedan emitir las municipalidades deben focalizarse al cumplimiento de los objetivos del PD de manejo de los RSM.

Cada día existe más inclinación por desarrollar instrumentos de incentivos no regulatorios para fomentar una mayor conciencia ambiental en la sociedad civil, que redundará indudablemente en beneficio del sistema de manejo de los RSM. Sin embargo, los instrumentos económicos (reducción de impuestos, subsidios, etc.) usualmente escapan de las competencias de las municipalidades porque normalmente caen dentro de las facultades de los gobiernos estatales/provinciales o nacionales.

2.1.4 La cooperación y coordinación intermunicipal

En la gran mayoría de los países de la Región los núcleos urbanos cuentan con un gobierno metropolitano único y múltiples administraciones locales. Cada administración local puede contar con una relativa autonomía para desarrollar el servicio de aseo urbano dentro de su jurisdicción. Precisamente, el PD busca uniformizar criterios y encontrar las oportunidades de economía de escala en el manejo de los RSM, por cuanto normalmente el PD comprenderá a múltiples municipalidades distritales. Las alternativas de cooperación y coordinación intermunicipal dependerán básicamente de la voluntad política de los alcaldes o intendentes a cargo de las administraciones locales de las ciudades. Por este motivo, es sumamente importante que el Comité Directivo (CD) del PD para el manejo de los RSM esté conformado por los intendentes de todas las administraciones concernidas en el área geográfica del PD. En este escenario el PD para el manejo de los RSM se debe basar en los planes y proyectos de manejo de los RSM de cada administración local, y en la identificación de temas de interés y beneficio colectivo. Algunos modelos alternativos para la cooperación y coordinación intermunicipal son:

• Creación de autoridades autónomas para la transferencia y/o disposición final de residuos sólidos.  
• Instalación de mesas de concertación intermunicipal por zonas homogéneas de la ciudad para atender problemas comunes (p.e., campañas de erradicación de basureros, limpieza de zonas limítrofes, etc.).
• Contratación mancomunada de empresas administradoras de estaciones de transferencia y rellenos sanitarios.  
• Conformación de la autoridad metropolitana de manejo de los RSM, reservando las funciones de recolección y barrido de calles a las municipalidades distritales.

2.2 La organización del sistema de manejo de los RSM

Tal como se ha venido mencionando, la organización del servicio de aseo urbano recae en la municipalidad. La municipalidad suele tener una dirección o área responsable de la provisión del servicio de manejo de los RSM, ya sea que el servicio se ofrezca directamente o por medio de una o más empresas privadas. Dado que la organización del servicio de aseo urbano se da en el marco de la estructura municipal, por lo general suele existir una fragmentación de la organización. Es decir, la dirección u oficina de rentas se encarga de la cobranza, la de contabilidad del registro contable, la de logística de proveer los equipos y herramientas necesario, etc. Esta situación a veces no se realiza de modo orgánico y los flujos de información entre estas áreas o dependencias no es óptimo. Ello se refleja en la falta de conocimiento acerca de cuestiones vitales, como los niveles de cobranza y recaudación por concepto del servicio de aseo urbano, el débil planeamiento y supervisión, entre otros.

Una organización de manejo de los RSM requiere de desarrollar una serie de funciones básicas, orgánicamente integradas y claramente asignadas. Éstas son:

Recuadro 5.1: Las seis funciones críticas de la organización del sistema de manejo de los RSM

Fuente:  Adaptado de Planning Guide for Strategic Municipal Solid Waste Management in Major Cities in Low-Income Countries. ERM,WB. 1998.

Todas las alternativas de mejoramiento funcional/organizacional requieren de una asignación precisa de estas responsabilidades, pero sobre todo de una integración de las mismas alrededor del área de aseo urbano. Las alternativas para la organización del servicio de aseo urbano comprenden los siguientes modelos:

Una unidad encargada, probablemente dentro de una dirección o departamento mayor (p.e., una unidad de aseo urbano dentro de la Dirección de Servicios a la Comunidad, o Dirección de Saneamiento Ambiental del municipio).

Un departamento exclusivo, comúnmente denominado Departamento de Limpieza Pública o Aseo Urbano del municipio.

Una agencia separada, que contando con relativa autonomía se constituye en el ente proveedor del servicio de aseo urbano (p.e., una empresa paramunicipal, o una agencia intermunicipal).

La decisión sobre el modelo organizacional a utilizar depende de diversos factores, entre los cuales destacan el tamaño de la ciudad y las exigencias legales que debe observar la municipalidad para implementar su propio modelo organizacional y operativo (p.e., uso de ciertos instrumentos y procedimientos administrativos sujetos a las leyes de cada país).

Tal como se mencionó, lo más importante es que las seis funciones básicas se encuentren integradas orgánicamente (Recuadro 5.1). Algunos aspectos clave al respecto son:

• ¿Qué instancia o dependencia se encarga de desarrollar la función crítica?
• ¿Qué instancia es responsable de la coordinación general de las seis funciones críticas?
• ¿Cómo fluye la información entre las instancias encargadas de estas funciones?

Al establecer la organización más apropiada para el manejo de los RSM, existen diversas alternativas para su mejoramiento, las cuales se deberán implementar prioritariamente según las necesidades o problemas encontrados en el Capítulo "definición del problema".

Cuadro 5.2: Alternativas para mejorar la organización del sistema de manejo de los RSM

(1) Estas alternativas no son excluyentes y por lo general se deben implantar simultánea o progresivamente. (2) Ver mayores detalles en la sección de participación del sector privado.

Fuente: Adaptado de Planning Guide for Strategic Municipal Solid Waste Management in Major Cities in Low-Income Countries. ERM,WB. 1998.

Participación del sector privado

La participación del sector privado en muchos casos es una buena alternativa para mejorar la eficiencia general del sistema de manejo de los RSM. Sin embargo, éste es un tema complejo y se puede tornar controversial en ciertas situaciones específicas. Se sabe que la participación privada per se, no siempre es la mejor alternativa. Hay diferentes experiencias al respecto, cada una con diferentes niveles de éxito. Dado que no existe un "mercado perfecto" de competencia, la participación privada, per se, no necesariamente resulta en una mayor eficiencia y eficacia.

En base a la experiencia se han establecido una serie de factores a considerar para minimizar los riesgos de no lograr los objetivos deseados a través de la participación de la iniciativa privada. Éstos son:

• Crear un clima de sana competencia a través de procesos de contratación amplios y abiertos.
• Establecer un ambiente de credibilidad y transparencia mediante procedimientos auditables de contratación y desarrollo de los servicios.
• Desarrollar mecanismos de rendición de cuentas incluyendo la socialización de la información a la comunidad.
• Supervisar al operador privado mediante una entidad autónoma y calificada.

Recuadro 5.2: El caso de Supervisión Municipal del Servicio de Limpieza (SUMSEL). Lima, Perú

Fuente:Arenas, Juan. SUMSEL Municipal de los servicios de limpieza pública de Lima. Perú. 2000.

¿Qué señales indican la necesidad de contar con la participación de la iniciativa privada? ¿Qué criterios se deben adoptar?

Las señales o hechos que estarían indicando la necesidad de la participación privada son:

• Hay discontinuidad en el servicio de aseo urbano debido a las interferencias políticas.  
• El mantenimiento de los equipos es deficiente y/o hay equipos paralizados o abandonados.  
• La cultura organizacional es nociva al servicio de aseo urbano (p.e., inadecuados hábitos y costumbres laborales).  
• Existe relativamente un gran número de trabajadores, supervisores y gerentes para el número de usuarios.  
• Los incentivos para mejorar la productividad de los trabajadores son limitados o difíciles de implementar.  
• Los recursos financieros no son suficientes, siendo la prioridad cubrir los gastos de personal dejando de lado, por ejemplo, las inversiones en reparación de equipos.  
• Hay grupos de la población que pagan puntualmente, pero que no reciben un servicio adecuado.  
• No existe información estadística sobre indicadores, operativos y gerenciales, de eficiencia.

Los criterios a adoptar para decidir sobre la participación privada son:

• Se tiene la posibilidad de definir tareas o resultados específicos para cada componente del sistema de manejo de los RSM (p.e., cobertura de barrido, recolección, volumen de residuo sólido que debe llegar al relleno sanitario, etc.).
• La municipalidad tiene restricciones para racionalizar personal, establecer políticas salariales adecuadas, procedimientos burocráticos engorrosos, etc. ¿Estas restricciones aplican o afectan igualmente a las empresas privadas?
• En el mercado existen empresas privadas potencialmente dispuestas a responsabilizarse en las operaciones de manejo de los RSM. ¿Existen antecedentes positivos?
• ¿La municipalidad está dispuesta a realizar los recortes o reajustes en su estructura a fin de no duplicar los gastos en las funciones y tareas que se encargarían a una empresa privada?  
• ¿El marco político, legal e institucional del país ofrece seguridad para el inversionista privado? ¿Existe una política o tendencia nacional al respecto?  
• ¿La municipalidad ha evaluado el impacto social de la privatización, si ésta se da únicamente en los sectores que tienen mayores posibilidades económicas?  
• ¿La municipalidad conoce sus costos actuales? ¿Está segura que privatizando obtendrá un menor costo o un mayor beneficio?

Cabe señalar que las mayores dificultades de los procesos de participación de la iniciativa privada se originan cuando éstos se conciben, regulan y supervisan inadecuadamente, y en particular cuando no se desarrolla un clima positivo de competencia.

Alternativas de participación privada

La modalidad de participación del sector privado es variada. Se pueden "privatizar" operaciones específicas como el barrido, la recolección, la disposición final, y la cobranza, entre otras.

Las formas más comunes de participación del sector privado son:

Nota: Los nombres de estos modelos de participación privada en los servicios pueden sufrir algunas variaciones en los diversos países de América Latina.

3. Subsistema técnico-operativo

El análisis de las alternativas del subsistema técnico-operativo se desarrolla siguiendo las distintas fases del ciclo de generación y disposición final de los residuos sólidos, (ver Figura 3.2).

3.1 Introducción

El subsistema técnico-operativo es el que mayor incidencia tiene en los costos totales del servicio de aseo urbano, y evidentemente es el más visible y requerido por la población. De los diversos componentes de este subsistema, la recolección y barrido (limpieza de calles) suelen demandar la mayor asignación de capital humano y recursos financieros. Por lo tanto, cualquier optimización o mejoramiento en el subsistema operativo y en particular, en la fase de recolección y barrido conlleva a una racionalización de los costos, permitiendo ampliar la cobertura del servicio.

De otro lado, el factor de visibilidad pública del subsistema de recolección y barrido ofrece una buena oportunidad para concitar el interés de los tomadores de decisión, considerando que muchas veces la gestión de las autoridades locales se mide en función del nivel de limpieza de la ciudad. Así, el PD de manejo de los RSM debe considerar seriamente las alternativas más adecuadas para asegurar que en lo inmediato se den mejoras a este nivel. Ello no sólo permite cumplir con una necesidad pragmática de mejorar el manejo de los RSM, sino también, posibilita crear un clima favorable para emprender acciones de mayor aliento que requieren a su vez de mayor inversión y capacidad de gestión (subsistema de gestión).

En este sentido, las alternativas de optimización y ampliación de la cobertura y calidad del servicio que se brinda a través del subsistema técnico-operativo se deben analizar en base a los siguientes principios básicos:

Privilegiar la optimización de lo existente antes que ampliar el equipamiento. Todas las municipalidades de algún modo cuentan con equipamiento que se puede optimizar rápidamente brindando resultados positivos concretos.

Estimular la equidad. La cobertura de recolección y barrido de calles y espacios públicos no sólo debe ser un privilegio de los sectores sociales con mejores posibilidades económicas. De lo contrario la viabilidad social del sistema de manejo de los RSM se pone en riesgo.

Revisar y adecuar la tecnología. Los equipos de recolección, barrido y en general de manejo de los RSM deben ser efectivamente concordantes con las características urbanas, clima local y sobre todo tipo de los RSM. Normalmente una incorrecta selección y aplicación de las tecnologías disponibles conlleva a gastos desproporcionados con las posibilidades económicas locales y a un acortamiento de la vida de los equipos. Las ciudades son sistemas heterogéneos que requieren de una diversificación de tecnologías.

Prevenir las enfermedades y riesgos ocupacionales. Aunque los equipos pueden variar en el nivel y forma de empleo de mano de obra, casi siempre los riesgos de salud y accidentes laborales en las personas vinculadas al manejo de los RSM son relativamente altos.

Evitar impactos ambientales no deseados. El mal manejo de los RSM en las distintas fases del ciclo de vida de los mismos acarrea impactos ambientales indeseados. Una tarea fundamental es evitar estos impactos que pueden afectar a la salud pública y a los ecosistemas urbanos, ya sean intraurbanos o periurbanos.

Estimular la participación de la población. La población y usuarios en general no deben ser sujetos pasivos del sistema de manejo de los RSM. Existe amplio consenso que una ciudad limpia es aquella que no se ensucia. Pero, la participación de la población no sólo se debe limitar a mantener limpia la ciudad, algunas tareas como la supervisión de rutas, frecuencias de recolección, y provisión del servicio de recolección en zonas periurbanas se pueden dar con la participación de la población. Un grupo que debe ser especialmente enfocado para la educación sanitaria ambiental y la participación social es el de los escolares y los jóvenes.

Algunos aspectos clave de las alternativas de optimización del subsistema de recolección, barrido y estaciones de transferencia se muestran en el Recuadro 5.3. En el Recuadro 3.1 se puede encontrar información acerca de los indicadores y parámetros típicos para las principales fases del manejo de los RSM (generación, recolección, etc.).

Recuadro 5.3: Oportunidades y alternativas de optimización de la recolección, barrido, estaciones de transferencia y relleno sanitario

3.2 Recolección y almacenamiento

Existen dos grandes tipos de recolección: i) la primaria y ii) la secundaria. La recolección primaria es el proceso de retirar los RSM de la fuente que los genera. La recolección secundaria, normalmente incluye la evacuación de los residuos sólidos de alguna estación de transferencia, el transporte y disposición final en un relleno sanitario (ver Figura 5.1). Ambos tipos de recolección se describirán en mayor detalle en las próximas secciones.

Figura 5.1: Recolección primaria y secundaria

La estación de transferencia manual se utiliza en el caso de recolección en carretas manuales.

Por otro lado, las alternativas de almacenamiento de residuos sólidos domiciliarios y su consecuente recolección se puede realizar de alguna de las siguientes formas:

Alternativas para el almacenamiento y recolección en la fuente

Almacenamiento y recolección comunal. Se emplean contenedores públicos para almacenar los residuos sólidos, los cuales se evacuan regularmente por vehículos recolectores. Es una forma sencilla de manejar los residuos sólidos. Este método presenta las siguientes limitaciones o restricciones:

• Los residuos sólidos no se colocan en el contenedor, creando malestar en la población vecina.  
• La municipalidad o ente operador requiere de un equipamiento adicional para evacuar los residuos de los contenedores (p.e., izador o poleas para los contenedores).  
• Los contenedores se deterioran por la población (se colocan residuos no domésticos, se queman o roban).  
• La población se opone a aceptar un contenedor cerca de sus viviendas.  
• Los residuos sólidos se pueden dispersar por la acción de segregadores informales o por animales domésticos.

Almacenamiento y recolección por bloques. El vehículo recolector no recorre todas las calles (aunque pueda tener acceso a ellas) con la finalidad de disminuir su recorrido. Para lo cual, se estaciona en lugares estratégicos y anuncia su presencia esperando que la población entregue los residuos sólidos justo a tiempo. La factibilidad de este método depende de la colaboración de la población para sacar los residuos sólidos en el momento oportuno, y de una correcta supervisión del vehículo recolector a fin que espere el tiempo indicado. En algunos países esta modalidad se denomina método de esquina.

Almacenamiento y recolección en el frente de la vivienda. La población coloca los residuos sólidos debidamente empacados en el frente de la vivienda en horas o momentos previos al paso del vehículo recolector, dinamizando el trabajo de esta unidad. Este método implica una regularidad en la frecuencia y horario de recolección a fin de evitar la acumulación de residuos sólidos por períodos prolongados en la vía pública, y el consecuente riesgo de diseminación por la acción de segregadores informales o animales domésticos. El uso de canastillas elevadas mejora mucho este método de recolección.

Almacenamiento y recolección domiciliaria. El vehículo de recolección recibe los residuos sólidos que las personas entregan en el momento. Dependiendo de las costumbres locales, la cuadrilla puede incluso retirar los residuos sólidos de la casa o ayudar al poblador a colocar los residuos en el vehículo de recolección.

Recolección de residuos sólidos

De acuerdo a la capacidad y rango de acción del vehículo, y a la distancia del relleno sanitario, la recolección primaria, se puede canalizar hacia una estación de transferencia, de donde un vehículo de mayor capacidad evacua los RSM a un relleno sanitario; o en su defecto, el mismo vehículo de recolección primaria se emplea para transportar los RSM hacia el relleno sanitario.

Normalmente, los vehículos de recolección primaria no motorizados como triciclos y carretas (aproximadamente 1m3 de capacidad de carga), se emplean en pequeñas zonas populares o barrios urbano-marginales, por cuanto requieren poca inversión inicial, hacen uso intensivo de mano de obra y permiten cubrir zonas de difícil acceso y topografía, y hacen más eficiente el usos de los vehículos motorizados de recolección. En este caso, los vehículos manuales o de tracción animal acumulan, mediante una serie de microrutas, los RSM en pequeños centros de acopio o estaciones comunales de transferencia. De ahí, un vehículo motorizado evacua y transporta los RSM hacia el relleno sanitario. El Cuadro 5.3 muestra algunas ventajas y desventajas del uso de distintos pequeños vehículos de recolección primaria.

Cuadro 5.3: Principales ventajas y desventajas de pequeños vehículos de recolección primaria, o vehículos recolectores satélites

Fuente: Adaptado de "Guía para el manejo de residuos sólidos en ciudades pequeñas y zonas rurales". OPS, 1998.

En la mayoría de casos, la recolección primaria y secundaria se realiza conjuntamente por vehículos motorizados de relativamente gran capacidad (de 2 a 7 toneladas de capacidad de carga) y amplio rango de acción, de modo tal que puedan desplazarse cómodamente hacia la estación de transferencia o relleno sanitario. (ver Figura 5.2). Estos vehículos pueden ser:

• de carga y descarga manual (camiones de simple baranda);
• de carga manual y descarga automática (camiones volquete);
• de carga y descarga automática y sistema de compactación (camiones compactadores);
• adaptados (camiones de cajuela simple o volquetes adaptados para recolectar residuos sólidos).

Figura 5.2: Alternativas de vehículos de recolección

Fuente: Refuse Collection Vehicles for Developing Countries, UN (HABITAT), ISBN 92.1.1310660.0

Las opciones para la recolección son múltiples. Aunque no existe una regla única para esta tarea debido a la diversidad de condiciones urbanas y características de los RSM, los siguientes criterios se deben tener en cuenta para analizar las alternativas al momento optimizar la flota existente o seleccionar nuevo equipamiento, así como para mejorar el proceso de recolección de los RSM en general:

Tipo de vehículo de recolección

Los factores a tener en cuenta para la selección del tipo de vehículo de recolección son:

• Analizar la gran variedad de vehículos disponibles en el mercado para seleccionar el que más se adecua al presupuesto y necesidad local (p.e., camiones compactadores para zonas pavimentadas, planas y con residuos sólidos de poco peso específico).
• De acuerdo al punto anterior, evitar usar equipos de compactación en residuos sólidos con alto peso específico, por ejemplo, desechos de construcción, residuos con tierra y piedras, etc. (ver Recuadro 3.2).
• Preferir los equipos sencillos, que se pueden reparar localmente y cuyo uso es común en la región o provincia. Analizar con mucho cuidado los equipos donados, principalmente si son usados.
• Usar vehículos ligeros o no motorizados en zonas de difícil acceso y, en general, considerar las características urbanas (pavimentación, pendientes, accesibilidad, etc. para seleccionar el equipo de recolección).
• Prever vehículos de reserva o complementarios para cubrir las operaciones de aquellos que se encuentran paralizados por mantenimiento (aproximadamente cada 10 vehículos, 1 vehículo complementario).
• Analizar las alternativas de recolección selectiva, ya sea por grandes tipos de los RSM (p.e., residuos de mercados, instituciones, etc.), o por RSM que se puedan haber segregado en la fuente luego de programas de información, educación y comunicación-IEC (por ejemplo, recolección de papeles y cartón en escuelas, oficinas, etc.).

Frecuencia y horario de recolección

La frecuencia de recolección aceptable varía de interdiaria a una vez por semana. La recolección diaria de residuos sólidos acarrea un incremento de los costos. En ningún caso se deben recolectar los residuos sólidos con una frecuencia mayor que una semana porque origina problemas de proliferación de insectos y olores no deseados en las viviendas. En ciertos casos como mercados y ferias permanentes se debe prever una frecuencia de recolección diaria.

Los horarios de recolección dependen del tráfico y de la preferencia del usuario del servicio. Existe una tendencia creciente a realizar la recolección en horario nocturno sobre todo en zonas de alta congestión vehicular.

La configuración urbana y las rutas de recolección

La distribución de las viviendas y otras fuentes de generación de los RSM incidirá principalmente sobre el esquema de rutas, y zonificación general del sistema de recolección. La ruta debe ser simple, con trazos rectos tratando que termine lo más cerca al lugar de disposición final. La ruta de recolección óptima se ajustará mediante sucesivos ensayos de campo empleando para este fin el modelo de tiempos y movimientos (ver Anexo 2). En todos los casos, las rutas que se diseñan con la teoría deben ser corregidas en la práctica buscando reducir los "tiempos muertos" y usar al máximo la capacidad de carga del vehículo.

La distancia del lugar de tratamiento o disposición final

La distancia del lugar de tratamiento, reciclaje o disposición final centralizado también va a incidir en el tipo de vehículo que se debe emplear ya que éste debe tener un rango de acción que permita llegar y regresar, hacia y desde el destino final, en un tiempo prudencial. Se acepta como regla práctica que una hora es el tiempo máximo que debe emplear un vehículo para este viaje de ida y vuelta. De lo contrario se requerirá una estación de transferencia de residuos sólidos.

3.3 Estación de transferencia

Las estaciones de transferencia se emplean para almacenar y transferir los residuos sólidos recolectados por vehículos de menor capacidad hacia otros de relativamente mayor capacidad, que se encargan de transportar los residuos a algún relleno sanitario distante (Figura 5.3).

Figura 5.3: Esquema de operación de una estación de transferencia

Así, la estación de transferencia se constituye en una interfase entre la recolección, transporte y disposición de los RSM (ver Figura 3.2), buscando los siguientes beneficios esenciales:

• Minimizar los costos de transporte y optimizar el uso de los vehículos de recolección primaria y secundaria.  
• Organizar mejor los flujos de los RSM y tener un mayor control de los mismos.  
• Optimizar los procesos de reciclaje controlado (cuando se realiza en la misma estación de transferencia).

Hay tres condiciones comúnmente aceptadas para establecer la necesidad de implementar una estación de transferencia convencional:

1. Cuando el tiempo de transporte de ida y vuelta al relleno sanitario consume más de la mitad del tiempo que emplea el vehículo recolector para que se llene completamente.
2. Cuando el tiempo de transporte de ida y vuelta al relleno sanitario toma más de una hora.
3. Cuando es necesario canalizar los RSM hacia un punto central (estación de transferencia) para tener un mejor control del flujo de residuos y/o minimizar los impactos de la circulación de múltiples vehículos por la ciudad.

Aunque las estaciones de transferencia pueden mejorar la eficiencia global del servicio de aseo urbano, éstas evidentemente también implican un costo y agregan un elemento adicional en el ciclo de vida de los RSM. Por este motivo, es conveniente revisar lo siguiente para verificar si ésta es una alternativa conveniente para determinada ciudad:

• El número de vehículos que harán uso de la estación de transferencia.
• La cantidad y tipo de residuo sólido que se canalizarán hacia la estación de transferencia.
• El tiempo promedio que toma cada vehículo en llegar a la disposición final.
• Los costos finales y globales del sistema, con y sin estación de transferencia.
• Los impactos ambientales y opinión pública sobre la construcción de la estación de transferencia.  
• La disponibilidad de recursos para las obras de construcción de la estación de transferencia.

Existen 2 tipos comunes de estaciones de transferencia: (i) directa, en la que un vehículo pequeño vacía en uno grande desde un desnivel, y (ii) mecanizada o con compactador estacionario.

También puede ser necesario colocar pequeñas estaciones de transferencia o puntos de acopio de los RSM en zonas o barrios que sirvan de interfase entre la recolección primaria y recolección secundaria. Esto es particularmente imprescindible cuando se usan vehículos no motorizados para la recolección primaria y éstos se tomarían más de una hora en la ida y vuelta al relleno sanitario.

3.4 Barrido

El barrido de calles se puede realizar de modo manual y mecanizado. El barrido comprende esencialmente la limpieza de calles, sitios públicos y mantenimiento del ornato público en general. Aunque el barrido implica esfuerzos y costos significativos, y gran complejidad operativa, esta labor se realiza prácticamente por todas la municipalidades, ya sea de modo directo o mediante la contratación de empresas.

La necesidad de barrer extensas zonas de la ciudad puede indicar debilidades en el subsistema de recolección de los RSM, como a nivel de la educación ambiental y sanitaria de la población. Por este motivo, los programas de barrido deben estar acompañados de programas de optimización del sistema de recolección y educación ambiental. Otros factores que conllevan a barrer la ciudad son:

• Inapropiado sistema de limpieza de actividades públicas (p.e., falta de papeleras y contenedores en ferias y festividades).  
• Pistas o calles sin pavimentar.  
• Ineficiente sistema de drenaje de lluvias (o ausencia de lluvias).  
• Falta de control para la disposición de residuos de construcción y demolición.  
• Diseminación de residuos por la acción de la segregación informal.  
• Prácticas de vertimiento de residuos por peatones y conductores y pasajeros de vehículos públicos y privados.

Los métodos de barrido mecánico comprenden desde barredoras-aspiradoras hasta lavadoras de calle mecánicas. Sin embargo, estos equipos sólo son recomendables en los siguientes casos:

• Vías rápidas como viaductos y similares.
• Vías pavimentadas y de fácil acceso.
• Alto costo de la mano de obra que justifique el uso de equipamiento mecánico.  
• Disponibilidad de repuestos y accesorios, y personal calificado en la localidad.
• Capacidad logística y económica del operador para realizar mantenimiento preventivo y correctivo de las unidades de barrido mecánico, así como la constante renovación y mantenimiento de las escobas.

Tal como se puede apreciar de los requisitos típicos para implementar equipos de barrido mecánico se deduce que éstos en su mayoría no son muy usados en las ciudades de países en desarrollo.

Por su lado, el barrido manual emplea equipo más sencillo y de relativamente menor costo. Los barrenderos trabajan individualmente o en pequeñas cuadrillas dependiendo de la cantidad de residuos a barrer, los pactos establecidos entre obreros y la institución, y las condiciones de seguridad urbana.

Generalmente, el barrido de calles implica una adecuada sincronización con el servicio de recolección de los RSM. Los barrenderos acumulan los residuos en recipientes o pequeños carritos ubicados en zonas estratégicas. De ahí, los vehículos de recolección evacuan los RSM hacia el relleno sanitario. Los vehículos recolectores de estos residuos pueden ser los recolectores de esta ruta o vehículos especializados del mismo servicio de barrido.

Otro recurso empleado en el barrido es la colocación de papeleras en sitios clave de la ciudad. Sin embargo, casi siempre las municipalidades han desarrollado experiencias previas al respecto, que necesariamente se deben tener en cuenta. Algunos problemas comunes del uso de papeleras son:

• El deterioro o sustracción de las papeleras.
• La sobresaturación de las papeleras con RSM de los vecinos.
• La dificultad extraer o evacuar los RSM por parte del personal de barrido.
• El gran número de papeleras que normalmente se requieren y consecuente costo de implementación.

El planeamiento del sistema de barrido requiere de una adecuada definición de las zonas, horarios y frecuencias de barrido, así como del debido equipamiento de los barrenderos. Por lo general, las zonas de gran producción de los RSM como centros comerciales se deben barrer de una a dos veces por día, siendo ésta, con raras excepciones, la máxima frecuencia típica de barrido. En zonas residenciales de poca necesidad de barrido esta tarea se puede llevar a cabo de 2 a 3 veces por semana. El horario de barrido más apropiado es temprano por la mañana, o en las noches, en los barrios más comerciales. El método de tiempos y movimientos, también se aplica para optimizar las labores del barrido.

Por razones obvias, es sumamente importante que las personas encargadas del barrido empleen los equipos de protección y seguridad laboral. Una lista completa de estos equipos es:

• Gorra
• Uniforme de alta visibilidad
• Guantes
• Botas o calzado cómodo
• Mascarilla sobre todo en zonas de gran congestión vehícular.

3.5. Fomento de microempresas de manejo de los RSM

Los subsistemas de recolección en zonas periurbanas, barrido de calles y operación de microrrellenos sanitarios de operación manual son las áreas donde se puede estimular la participación de microempresas (ME). Las ME se pueden encargar de las tareas de recolección primaria en zonas donde el acceso de vehículos convencionales o de gran capacidad no pueden ingresar, y en las tareas de barrido manual y operación de microrrellenos sanitarios manuales (Recuadro 5.4). En estos casos, los niveles de inversión inicial y el grado de complejidad de estas tareas son relativamente bajos.

En América Latina existe gran experiencia de conformación de ME para proveer estos servicios habiendo demostrado largamente sus bondades, pero también dejando lecciones a considerar para el futuro. Algunas de éstas se destacan en el siguiente cuadro.

Cuadro 5.4: Ventajas y requisitos para fomentar microempresas de servicios de manejo de los RSM (recolección primaria, barrido y relleno sanitario de operación manual)

Fuente: Microempresas de servicios de residuos sólidos. Una alternativa de privatización social. Oficina de Asesoría y Consultoría Ambiental (OACA). 1999.

Las alternativas de implementación de ME se pueden analizar considerando tres modelos básicos:

1. La municipalidad contrata a la ME por los servicios que presta y le paga mensualmente una tarifa fija o por volumen o peso de los RSM que maneja, previa verificación del cumplimiento de los términos contractuales.
2. La municipalidad contrata plenamente a la ME, encargándole no sólo la provisión del servicio, sino también la cobranza del mismo (caso típico de los servicios de recolección, en donde la municipalidad no cobra ni a la población, ni a la ME).
3. La población contrata directamente a la ME con el aval, y eventualmente arbitraje, de la municipalidad para dirimir los conflictos que puedan surgir entre las partes.

Recuadro 5.4: Pasos lógicos para promover una alternativa de contratación de microempresas para la recolección de los RSM

En todo este proceso es imprescindible involucrar a la población local a fin de asegurar la pertinencia del modelo.

3.6 Minimización y recuperación de los RSM

Aún cuando la prioridad para las ciudades de países en desarrollo es pasar de basureros o botaderos a cielo abierto sin control alguno hacia rellenos sanitarios controlados, el manejo ambiental e integral de los RSM es una opción indiscutiblemente de gran importancia en el sistema de manejo de los RSM. El "manejo ambiental o integral de los RSM" comprende aquellas actividades que permiten evitar o minimizar la producción de residuos sólidos, existiendo las siguientes alternativas:

Recuadro 5.5: Alternativas de manejo ambiental de los RSM

Cada día este tema cobra mayor relevancia debido a que existen dos grandes impactos generales por la generación de residuos sólidos: (i) mayor presión por el uso de recursos naturales y energía, y (ii) creciente contaminación urbana por residuos sólidos y agotamiento de sitios para implementar rellenos sanitarios. Los recuadros 5.6 y 5.7 muestran la importancia de la minimización y recuperación de los RSM.

Recuadro 5.6: Producción de papel: insumos y contaminación

Recuadro 5.7: Fabricación de acero, aluminio y vidrio. Insumos y contaminación

Fuente: Aguilar R., Margarita y Salas V. Héctor. La basura. Manual para el reciclamiento urbano. México, 1995. Editorial Trillas. (*) Referido a una tonelada de material.

A las cifras mostradas en los recuadros anteriores, se debe agregar que el 9%, 11% y 60% de la producción del acero, aluminio y vidrio respectivamente se usa en la industria de empaques, que en su gran mayoría van a parar a los recipientes de residuos sólidos.

De las alternativas del Recuadro 5.5, la recuperación (reuso y reciclaje) son las que aparecen con mayor factibilidad de implementación en ciudades de países en desarrollo. La promoción de evitar y minimizar la generación de los RSM, requieren de fuertes compromisos y políticas a nivel del gobierno central, lo cual escapa a las competencias de las municipalidades. Por otro lado, la generación de los RSM comúnmente se recupera (reuso y reciclaje) por los sectores informales de manejo de los RSM.

El reuso normalmente se refiere al reaprovechamiento del material sin tratamiento alguno (p.e., reutilizar las cajas de cartón para almacenar productos del hogar, reutilizar los frascos de vidrio para preservar alimentos, etc.); el reciclaje involucra operaciones de transformación primaria del material reciclado (por ejemplo, usar papel reciclado para producir papel nuevo, emplear vidrios rotos para producir objetos de vidrio, etc.).

Algunos criterios esenciales para optar por alguna de las alternativas de recuperación, ya sea a través del reuso o reciclaje son:

¿Cómo hacer frente el asunto de la recuperación informal de los RSM?

La recuperación informal se realiza en gran parte de las ciudades de ALAC. Esta situación tiene efectos positivos debido a que permite efectivamente recuperar ciertas cantidades de los RSM, de algún modo brinda oportunidades de empleo, reduce la presión por los recursos naturales, y minimiza los volúmenes de los RSM que se deben recolectar y disponer, alargando la vida útil de los rellenos sanitarios. Sin embargo, la recuperación informal de los RSM, también origina distorsiones desde todo punto de vista inaceptables, destacando entre ellas:

• Empleo en condiciones inadmisibles de seguridad social, sanitaria y laboral en general.  
• Contaminación ambiental, al momento de maximizar las utilidades, los subproductos o materiales no recuperables se queman o arrojan en botaderos sin control alguno.  
• Aumento de los riesgos de deteriorar la salud pública al comercializar productos recuperados de dudosa calidad.  
• Interferencia con el subsistema técnico-operativo de manejo de los RSM formal (p.e., recuperación en contenedores públicos, en el relleno sanitario, etc.).
• Corrupción del sistema formal de manejo de los RSM para asegurar el abastecimiento de los RSM hacia los centros de recuperación informal o para permitir la recuperación en zonas de operación de los sistemas oficiales de manejo de los RSM.

En este escenario, las medidas represivas o de erradicación de los circuitos informales de recuperación de los RSM no siempre han dejado saldos positivos. De hecho, en la base de los males asociados a la recuperación informal de los RSM están arraigados profundos problemas de orden social, cultural y económico. Por este motivo, el análisis de las alternativas para encarar el problema de la recuperación informal pasan por:

(1) Conocer el número y tipología de las personas que se dedican a la recuperación informal. Analizar sus problemas y expectativas.

(2) Determinar el volumen y tipo de los RSM que se recupera, así como los circuitos y precios de los materiales que se dan en toda la cadena de comercialización.

(3) Diseñar un programa participativo de formalización y adecuación gradual de las actividades de recuperación informal, que comprenda, según sea el caso:

• Formalizar a los recuperadores en microempresas, cooperativas u otra forma asociativa sancionada por la legislación del país.  
• Definir los lugares donde se permitirá la recuperación de los RSM y si es posible apoyar su establecimiento.  
• Establecer los procedimientos mínimos sanitarios y de seguridad para la recuperación.  
• Brindar asistencia social, técnica y financiera.  
• Apoyar la consolidación de un mercado equitativo para la comercialización de materiales recuperados.

¿Qué alternativas existen para la recuperación de los RSM?

Los RSM tienen dos grandes componentes: (i) la materia inorgánica o residuos secos y (ii) la materia orgánica o putrescible. Aparte de los seis criterios de decisión sobre la recuperación de los RSM enunciados anteriormente, todas las alternativas tienen mayor probabilidad de éxito cuando:

• Se selecciona una fuente de generación de los RSM con alto contenido del material que se desea recuperar (p.e., ciertos barrios de la ciudad, mataderos y mercados de frutas y verduras para la recuperación de materia orgánica).
• Se evita la mezcla antes que separar los materiales que se van a recuperar (p.e., separación de papel en las oficinas o centros de trabajo, en vez de recuperarlos ya mezclados en el relleno sanitario).
• Se recolecta selectivamente los RSM que serán recuperados (p.e., recolección selectiva en ciertos barrios o de residuos sólidos de mercados y frutas).  
• Los actores implicados participan activamente y están motivados con el programa de recuperación (generadores, manipuladores, compradores, etc. de residuos sólidos).  
• Se involucra a la población, ONG, clubes juveniles, fabricantes del ramo y acopiadores.  
• El mercado de recuperación de los RSM es aparente.

Las alternativas para la recuperación de los RSM inorgánicos normalmente se refieren a los siguientes materiales:

• Papel y cartón
• Vidrios
• Plásticos
• Metales

Estos materiales por lo general se comercializan sin mayor procesamiento hacia empresas que los utilizan como materia prima. Estas empresas por lo general quedan satisfechas cuando se cumplen dos requisitos esenciales: (i) regularidad en la cantidad de suministro de los materiales, y (ii) calidad homogénea de acuerdo a los estándares de calidad requeridos por la empresa.

Las fuentes típicas de residuos sólidos orgánicos son los centros de comercialización de frutas y verduras, mercados, mataderos, restaurantes y comedores públicos. Los residuos sólidos orgánicos requieren de un procesamiento o transformación previa antes de su comercialización. Entre las alternativas para el reciclaje de residuos sólidos orgánicos, destacan:

Compostificación

Es el proceso de transformación de la materia orgánica en un mejorador de suelos denominado compost. El compost se puede emplear en zonas agrícolas, áreas verdes y ampliación de la frontera agrícola, entre otros. Existen desde plantas manuales hasta sistemas complejos de compostificación. El uso más difundido es mediante técnicas de operación manual a pequeña escala (<10 toneladas por día) y plantas semi-industriales a mediana escala (aproximadamente 40 toneladas por día), o a gran escala de 200 o más toneladas diarias en las grandes ciudades.

Lombricultura

Aprovecha la capacidad de una especie de lombriz en particular (Eisenia foetida) para metabolizar residuo sólido orgánico precompostificado, y producir un mejorador de suelo denominado humus.

También, la lombriz cuando crece en población se aprovecha para alimentación animal. La lombricultura se desarrolla en camas horizontales de lombrices y permite procesar relativamente poco volumen de residuos sólidos orgánicos. Su uso se aplica a pequeña escala.

Crianza de cerdos

El residuo sólido orgánico se somete a tratamiento térmico (cocción) y se emplea como alimento principal de los cerdos. Esta actividad se debe realizar en parques porcinos con riguroso control sanitario.

Biodigestión anaeróbica

Es el proceso de descomposición controlada de la materia orgánica en un medio anaeróbico (sin oxígeno), que permite obtener energía (biogas o gas metano) y según la técnica empleada un lodo que se emplea como mejorador de suelos. El biogas se puede aprovechar en los rellenos sanitarios; mientras que se pueden construir biodigestores para producir el biogas y el lodo mejorador de suelos. Su uso no está muy difundido en ciudades medianas.

Las ventajas y desventajas de estos métodos se muestran en el Cuadro 5.5.

Cuadro 5.5: Ventajas y desventajas relativas de algunos métodos de reciclaje de residuos sólidos orgánicos

Fuente: Adaptado de "Guía para el manejo de residuos sólidos en ciudades pequeñas y zonas rurales". OPS, 1998.

4. Tratamiento de los RSM

Los RSM, tal como se han definido en esta Guía, normalmente no requieren de tratamiento para reducir su nivel de peligrosidad, porque el manejo de residuos sólidos peligrosos o especiales escapan a las competencias tradicionales de las municipalidades. A modo de ilustración, existen dos técnicas de tratamiento de residuos peligrosos comúnmente difundidas en ciudades medianas que se describen a continuación:

Incineración, consiste en quemar los residuos a altas temperaturas reduciendo su volumen y grado de peligrosidad. Cada día un número creciente de incineradores se diseñan de modo tal que se posibilite la generación de energía. La aplicación de los incineradores se planteaba como una alternativa para tratar los RSM evitando usar grandes áreas para la implementación de rellenos sanitarios en zonas donde el valor del suelo es alto, o la disponibilidad de espacios abiertos es restringida. Sin embargo, estos sistemas han demostrado ser poco eficientes y aplicables a ciudades medianas por las siguientes principales razones: (i) los costos de inversión y operación y mantenimiento, (ii) el alto nivel de entrenamiento que el personal operador requiere, (iii) dependencia de repuestos del extranjero, y (iv) los impactos ambientales y las dificultades de prevenirlos y controlarlos. Su uso en América Latina ha quedado circunscrito para residuos hospitalarios.

Autoclave, es el proceso de esterilización de los residuos sólidos peligrosos mediante la aplicación de temperatura y presión. Su aplicación se ha restringido a residuos peligrosos de establecimientos de salud. Las razones de inaplicabilidad de este método son similares a las mencionadas para los incineradores.

Por otro lado, algunos RSM pueden requerir tratamiento ya sea para aprovechar sus bondades (recuperación) o para minimizar los impactos ambientales negativos. Los RSM que pueden o deben requerir tratamiento son:

Los residuos orgánicos, porque al ser putrescibles originan severos impactos al ambiente y a la salud de la población y porque se pueden recuperar obteniendo un producto de valor comercial (ver sección 3.6, Capítulo 3).

El biogas, que se produce en el relleno sanitario y que se puede comercializar ventajosamente en el mercado local como energía (ver sección 3.6, Capítulo 3).

RSM que pueden ser peligrosos, en particular las pilas (Recuadro 5.8).

Recuadro 5.8: Manejo de las pilas

Fuente: Universidad de la República Oriental del Uruguay. Facultad de Química Comisión de Asesoramientos/ Oficina de Gestión Tecnológica. 1999.

5. Disposición final

El consenso acerca del uso del método de relleno sanitario como alternativa para la disposición final de los RSM es amplio. A pesar de ello, la disposición final suele ser un tema poco priorizado por las autoridades de gobierno local y gobierno central. Tal vez porque sea la parte menos visible de todos los subcomponentes técnicos-operativos del sistema de manejo de los RSM. A pesar de ello, las municipalidades disponen los RSM en algún lugar, empleando un determinado procedimiento operativo. De ahí, provienen distintas categorías de rellenos sanitarios, las cuales también pueden reflejar el proceso evolutivo que algunas ciudades siguen para lograr una adecuada disposición final (Cuadro 5.6).

Cuadro 5.6: Proceso evolutivo de métodos de disposición final en ciudades en desarrollo

Fuente: Adaptado de "A Framework for the Disposal of Municipal Solid Waste in Developing Countries", Andrew Cotton, Mansoor Ali and Ken Westlake. May, 1998. WEDC. UK.

El relleno sanitario: definición, objetivos y métodos

El relleno sanitario se basa en el enterramiento de los residuos sólidos de manera ordenada y sistemática en el menor volumen posible minimizando los potenciales impactos negativos en la salud y ambiente. Este método se puede aplicar a distintas escalas: desde una ciudad hasta un pequeño bloque de viviendas o familias individuales. El relleno sanitario permite:                                                                                         

• Disponer prácticamente todos los RSM con un impacto ambiental mínimo (Figura 5.3)
                                            
• Evitar la proliferación de moscas, insectos y otros vectores que transmiten enfermedades.
                                            
• Evitar la acumulación de aguas estancadas por residuos sólidos y la proliferación de zancudos.
                                            
• Revalorizar o rellenar áreas explotadas como canteras y minas abandonadas.
                                            
• Orientar el flujo de los RSM hacia un destino final conocido.
                                            
• Organizar las tareas de recuperación de los RSM.
                                            

Figura 5.4: Minimización de impactos ambientales a través del confinamiento de residuos sólidos

De acuerdo a las características del área se pueden construir 3 tipos de relleno sanitario: de zanja, superficie y ladera. Por lo general, el relleno sanitario de zanja se construye en zonas planas donde se excavan trincheras que sirven para depositar los RSM. El relleno sanitario de superficie funciona cubriendo los residuos con tierra en la misma superficie del terreno. Mientras que el relleno sanitario de ladera, trata de aprovechar las depresiones o taludes naturales para disponer los RSM. La Figura 5.5 muestra esquemáticamente los 3 tipos comunes de relleno sanitario.

Figura 5.5: Métodos constructivos de rellenos sanitarios

De acuerdo al volumen de residuos sólidos que se debe procesar, el relleno sanitario puede ser operado por maquinaria pesada (tractores, compactadores, etc.) o únicamente a través del esfuerzo humano. En este último caso, el relleno sanitario se denomina "relleno sanitario manual". Se considera que el relleno sanitario manual puede funcionar adecuadamente tratando hasta 20 toneladas por día. Esto se puede aplicar en pequeñas zonas de la ciudad que disponen de espacio para tal fin.

El relleno sanitario debe contar por lo menos con los dispositivos y equipamientos descritos en el Cuadro 5.7, para minimizar los impactos ambientales y asegurar una correcta operación del mismo.    

Relleno sanitario: operación, mantenimiento y clausura

La técnica del relleno sanitario se basa en la formación, compactación y enterramiento de celdas confeccionadas con los residuos sólidos que se van recepcionando. En general, las principales tareas que se deben realizar en un relleno sanitario en operación son:

• Recepción de los residuos sólidos;
                                            
• Formación de una celda diaria con los residuos;
                                            
• Compactación de la celda;
                                            
• Enterramiento;
                                            
• Compactación de la celda;
                                            
• Mantenimiento de los equipos y dispositivos del relleno sanitario (Cuadro 5.7);
                                            
• Control del volumen y tipo de residuo que ingresan.
                                            

La clausura del relleno sanitario se da al final de la vida útil del mismo, sellando el sitio y construyendo la obra de acabado final. Típicamente un relleno sanitario clausurado sirve para desarrollar un área verde, algún parque público, u otro uso que no implique la construcción de edificaciones con materiales pesados (concreto, ladrillos, etc.).

Cuadro 5.7: Principales dispositivos y equipamiento básico de un relleno sanitario

(1) Lixiviado: líquido o lechada que se infiltra por los residuos sólidos capturando contaminación, que luego puede aflorar en la superficie o infiltrarse hacia capas más profundas contaminando las aguas subterráneas. (2) También se puede rebombear el lixiviado al mismo relleno sanitario, evacuando al sistema de alcantarillado (previa autorización) o transportándolo en cisternas a la planta de tratamiento de aguas servidas.

Pasos a seguir para diseñar e implementar un relleno sanitario. Principales consideraciones previas:

• Conocer la cantidad y calidad de los RSM que se generan.  
• Identificar qué municipalidades o grandes generadores de los RSM serán los usuarios del relleno sanitario, y a quiénes se les puede ofrecer los servicios de relleno sanitario.  
• Garantizar que los potenciales sitios no cuentan con problemas legales, incompatibilidades de uso del suelo según los planes de desarrollo urbano y rechazo de la población.  
• Asegurar que al construir el relleno sanitario los residuos lleguen a destino (p.e., evitar que los vehículos recolectores se dirijan a lugares de recuperación informal).  
• Evaluar los costos y fuentes de financiamiento.  
• Revisar qué exigencias técnico-legales existen para el diseño y construcción de rellenos sanitarios en el país.
• Clausurar los botaderos (paralelamente a la construcción del relleno sanitario).
  

Paso 1: Ubicación del lugar

La localización del relleno sanitario se realiza mediante sucesivas inspecciones de campo. Los mapas, planos topográficos, sistemas de información geográfica (SIG) e indicaciones de la población, entre otros, son ayudas útiles para predefinir los lugares a visitar. En general, el área debe permitir un período de vida útil de mínimo 5 años. Ello depende de la cantidad de residuos sólidos que se van a tratar y del mismo tamaño y características del área. Una correcta ubicación del lugar es de suma importancia debido a que permitirá racionalizar las inversiones requeridas, y minimizar los impactos ambientales porque las mismas condiciones geológicas del sitio se constituyen en la primera barrera para evitar la contaminación ambiental. Al respecto, se deben evitar las zonas que están:

• Cerca de centros poblados.
• En zonas inundables o donde la napa freática está cerca de la superficie.
• En las proximidades de fuentes de agua.
• En lugares rocosos y que no permiten extraer el material de cobertura en el mismo lugar.
• En zonas de riesgos naturales.
• En áreas naturales protegidas o de alto valor cultural y arqueológico.
• Colindantes con aeropuertos (más de 3 km para evitar accidentes por aves).
• En zonas donde se prevea una muy activa oposición social o política.

Paso 2: Estudios preliminares

Comprende el desarrollo de estudios de ingeniería normalmente exigidos por la autoridad ambiental o de salud del país, como:

• Topografía
• Climatología
• Hidrogeología
• Calidad y clasificación de suelos

Paso 3: Diseño del proyecto de relleno sanitario

El diseño del proyecto de relleno sanitario incluye el planeamiento del uso del sitio, la proyección del período de vida, los procedimientos operativos que serán necesarios adoptar, el personal y equipamiento necesario, los mecanismos de monitoreo ambiental, el presupuesto de obra y costos de operación y mantenimiento, el plan de clausura del sitio, y los términos de referencia para la contratación de la firma constructora.

Asimismo, la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un requisito que crecientemente se está exigiendo durante el proceso de diseño del proyecto de relleno sanitario.

Paso 4: Construcción del relleno sanitario

Esta tarea normalmente se encarga a una empresa privada especializada en construcción de obras iguales o afines. Los procedimientos de contratación de la firma constructora y empresa supervisora están reglamentados por la legislación de cada país.

Paso 5: Operación y mantenimiento del relleno sanitario

La operación y mantenimiento del relleno sanitario se debe realizar en estricto cumplimiento de las especificaciones técnicas planteadas. Es común que algunos proyectos de relleno sanitario hayan devenido en botaderos sin control alguno por falta de una supervisión y monitoreo de las actividades, débil capacitación del personal, e inadecuada planificación financiera. La operación del relleno sanitario se puede contratar a un operador privado.

Paso 6: Programa clausura y post clausura

La clausura del relleno sanitario se realiza conforme a plan de clausura previsto en el diseño del proyecto de relleno sanitario, o en su defecto mediante un plan de cierre debidamente actualizado.

Clausura y optimización de botaderos

La clausura de botaderos es una tarea que se debe realizar cuando no es posible optimizarlo. Esto normalmente ocurre en los casos que el botadero ha estado funcionando por varios años, las zonas de expansión se encuentran próximas al sitio, y el sitio en general se constituye en fuente de riesgo para la salud y el ambiente. La clausura de botaderos suele incluir un enterramiento y compactación planificado de los residuos sólidos, el monitoreo de la contaminación de aguas superficiales y subterráneas, y suelos, y finalmente la implementación de algún proyecto de uso del lugar.

Por otro lado, la optimización o recuperación de botaderos comprende reorganizar el trabajo en el mismo sitio siguiendo los criterios básicos mencionados para el relleno sanitario.Además, se deben implementar los equipos y dispositivos propios de un relleno sanitario y erradicar toda actividad que pueda atentar contra la correcta operación del botadero rehabilitado (p.e., apagar residuos en combustión, evitar la recuperación de los RSM informal, etc.).

Manejo integral de residuos sólidos

Existen combinaciones de todos los métodos anteriores de lo que se denomina un manejo integral de residuos. Así por ejemplo se puede:

6. Fortalecimiento de la gestión financiera

El reforzamiento del modelo de gestión financiera se desarrolla en tres grandes pasos: (i) Establecimiento del modelo de manejo financiero; (ii) Evaluación económica de las alternativas técnicas y estratégicas, y (iii) Evaluación financiera del PD para el manejo de los RSM. El reforzamiento del modelo de gestión financiera tiene por objetivo mejorar la gestión financiera del sistema de manejo de los RSM, así como analizar la factibilidad de las alternativas para el manejo de los RSM. Esta actividad se lleva a cabo de modo interactivo con el análisis de las mejores opciones tecnológicas (sección 5.3.2 a 5.3.8, Capítulo 5) y el arreglo institucional más apropiado para el desarrollo del PD de manejo de los RSM (sección 5.2, Capítulo 5).

6.1 Establecimiento del modelo de manejo financiero

El modelo de manejo financiero se establece buscando superar los problemas de gestión financiera detectados en la definición del problema (sección 3.2.7, Capítulo 3). Se trata de mejorar la organización municipal para cumplir con los siguientes objetivos:

• Fijar las responsabilidades para establecer los costos del servicio con la calidad deseada.
• Desarrollar una contabilidad de costos propia del sistema de manejo de los RSM.
• Conocer los ingresos y egresos por concepto de manejo de los RSM.
• Establecer las fuentes de ingresos.
• Monitorear y evaluar la cobertura y calidad del servicio, sus costos y desempeño.
• Estimular la participación del sector privado en el manejo de los RSM.
• Planear las implicancias y requerimientos financieros de las acciones a futuro.
• Definir los indicadores que se usarán para adoptar una "gestión más empresarial" (Recuadro 5.9).

En este sentido, las alternativas para mejorar el modelo de gestión financiera son:

• Adoptar una estructura organizativa integrada y orgánica con su respectivo sistema de asignación de recursos financieros (ver Recuadro 5.1).
• Crear un sistema que permita separar los costos por cada actividad (barrido, recicalje, recolección, relleno sanitario, etc.), con un responsable principal para el control financiero, monitoreo y evaluación del rendimiento y productividad y preparación de los presupuestos anuales. En ciudades pequeñas esta actividad puede recaer en una sola persona.
• Estructurar un sistema de información de costos que integre los costos totales del sistema de manejo de los RSM, sin anular la posibilidad de contar con costos desagregados por actividad.  
• Recopilar datos del subsistema técnico operativo (ver 7.3) de modo tal que se puedan revisar los niveles de eficiencia y productividad del sistema de manejo de los RSM.
• Estimular a que la dirección o área de manejo de residuos sólidos sienta el compromiso de la recuperación de los costos (tarifas), y que esto no sea visto como una responsabilidad indefinida en otra área o dependencia.

Una de las razones por la cuales el servicio de manejo de los RSM falla es la ausencia de un sistema presupuestal apropiado. El servicio se desarrolla "al día", sin hacer las reservas necesarias para mantenimiento y reposición de los equipos, cancelar pagos de liquidación de personal, etc. Por ello es necesario tener en cuenta cuáles de las alternativas anteriormente planteadas se deben implementar en lo inmediato. Se debe dejar para el mediano plazo aquellas que por razones de "cultura organizacional", o por las dificultades de encontrar la base legal (o modificaciones legales) que permitan ejecutar los cambios organizacionales y procedimientos administrativos, impiden una pronta implementación.

Recuadro 5.9: Alternativas de indicadores de gestión empresarial para el servicio de aseo urbano

La sostenibilidad financiera del sistema de manejo de los RSM

La sostenibilidad financiera del sistema de manejo de los RSM es tal vez uno de los mayores desafíos que tienen que enfrentar las municipalidades. Los costos típicos de manejo de los RSM en países en desarrollo varían de US$ 15 a US$ 30 por tonelada. Normalmente, el cálculo de los costos unitarios se debe realizar empleando criterios comunes a fin de poder comparar los costos de una realidad a otra y asegurar que éstos estén bien calculados. Por este motivo, se recomienda emplear el modelo computarizado desarrollado por la OPS y CEPIS denominado COSEPRE. Este sistema permite calcular los costos unitarios del manejo de los RSM.

Una vez revisado que los costos que incurre una municipalidad, en particular, están situados razonablemente alrededor de las órdenes de magnitud para situaciones, coberturas y calidad del servicio típicas, es necesario conocer la factibilidad de lograr la sostenibilidad financiera. Una desagregación de los costos, en costos de inversión y costos de operación y mantenimiento puede ayudar a establecer el nivel de factibilidad y sostenibilidad financiera que se tendría apelando a los recursos económicos de la localidad.

Los datos socioeconómicos analizados en la definición del problema (sección 3.1.4, Capítulo 3) son de gran ayuda para conocer la factibilidad económica de recurrir a la recuperación de costos vía tarifas. Se estima que del 0,9 al 1,7% del promedio de ingreso familiar de la población puede destinarse a cubrir los costos de manejo de los RSM (Cuadro 5.8). En caso, de no encontrar información suficiente acerca de los patrones de conducta financieros de la población para el caso específico del manejo de los RSM, las empresas de agua potable y alcantarillado, energía eléctrica y teléfonos pueden ser fuente de información sobre la capacidad de pago, morosidad, etc. de la población.

Cuadro 5.8: Costos unitarios promedio por grupo de países

Fuente: Cointreau Sandra, (1994). Private Sector Participation in Municipal Solid Waste Services in Developing Countries. Vol. 1.The Formal Sector. Urban Management Programme, UNDP, World Bank. USA.

De otro lado, las tarifas pueden superar las posibilidades económicas de la población de menores recursos económicos, existiendo cuatro caminos posibles: (i) revisar los niveles de calidad y cobertura del servicio y modalidad de prestación del servicio (p.e., ¿microempresas versus municipalidad-proveedora?); (ii) optimizar el subsistema técnico-operativo "optimizar lo existente"; (iii) establecer políticas de subsidios cruzados, y (iv) mejorar la eficiencia de cobranza en zonas que pueden pagar por el servicio.

Ciertamente las estrategias de recuperación de costos para zonas de escasos recursos económicos o periurbanas deben ser distintas a las que se emplean en zonas urbano consolidadas con pobladores de mayores posibilidades económicas. En zonas periurbanas, el hecho de mejorar la cobertura y calidad del servicio no necesariamente es suficiente para lograr un mayor aporte económico por parte de este segmento de la población. Aquí, se requieren de múltiples esfuerzos para mejorar el bienestar general (esencialmente atender los problemas prioritarios de la comunidad), acompañándolos con programas de sensibilización ambiental y tributaria para lograr los objetivos deseados.

El financiamiento

Aparte del financiamiento del sistema de manejo de los RSM vía tarifas discutido tácitamente en la sección anterior, otras fuentes de financiamiento de las municipalidades pueden ser:

Transferencias, por el gobierno central, cuyo destino final depende de las prioridades que la municipalidad tiene en la resolución de los problemas de la localidad.

Recursos municipales, usualmente recabados a través de impuestos.

Cobros a particulares por servicios específicos, que se originan cuando la municipalidad brinda algún servicio específico a un cliente o clientes particulares (p.e., parqueo de vehículos, uso de terminales portuarios, etc.).

Créditos, aunque las municipalidades pueden acceder a créditos de la banca privada, esta práctica no es muy común debido a las altas tasas de interés y cortos períodos de repago.También, a veces las municipalidades no son sujeto de crédito.

Aportes monetizables sector privado, algunas empresas privadas están dispuestas a invertir en la construcción de ciertas instalaciones de manejo de los RSM a cambio de contratos de concesión, ello representa de algún modo una fuente de recursos para la municipalidad (ver sección 5.2.2, Capítulo 5).

Fondos de cooperación externa, los fondos de cooperación externa o internacional son atractivos porque normalmente no son reembolsables. Sin embargo, aunque estos fondos pueden aliviar la situación financiera de la municipalidad, no constituyen una fuente segura y permanente de capital.

6.2 Evaluación económica de las alternativas técnicas y estratégicas

La evaluación económica es el principal instrumento para comparar y decidir por la solución de menor costo (mínimo costo), por lo que toma en cuenta los costos totales (inversión y operación y mantenimiento, ya sean fijos o variables). La evaluación financiera preferentemente se realiza luego de haber seleccionado la estrategia más idónea de manejo de los RSM porque permite analizar la relación existente entre las inversiones y las fuentes de financiamiento, y además toma en cuenta las implicancias financieras de cualquier propuesta de involucramiento del sector privado (ver sección 3.9.3, Capítulo 5).

La evaluación económica en primer lugar requiere de un análisis individual de los costos totales relacionados con determinada alternativa tecnológica. Un parámetro de uso común en estos casos es el costo unitario por tonelada de residuo que se maneja, expresado en US$ por tonelada (p.e., recolección US$20/ton, relleno sanitario US$5/ton). El costo unitario es la suma simple de los costos anuales de capital y operación y mantenimiento dividido entre el volumen de los RSM que se manipula o procesa. Un ejemplo de este ejercicio se muestra en el Cuadro 5.9.

Cuadro 5.9: Ejemplo de comparación de costos unitarios de recolección de los RSM

Fuente: S.J.Cointreau (1982) Manejo ambiental de residuos sólidos urbanos en países en desarrollo. Un proyecto de guía. Documento técnico de desarrollo urbano Nº 5, Banco Mundial,Washington. ISBN 0-8213-0063-6.

En el Cuadro 5.9, se observa claramente qué método de recolección es el de menor costo unitario. Un ejercicio similar se puede emplear para comparar alternativas de barrido (mecánico versus manual), relleno sanitario (en diferentes ubicaciones y con distintas capacidades), etc. Cabe señalar que los datos del Cuadro 5.9 se basan en precios financieros, en vez de económicos. Los precios financieros pueden estar distorsionados por las políticas económicas del país (como aranceles, subsidios y controles en las tasas de cambio de la moneda). En esta situación es necesario corregir los precios financieros empleando precios económicos para lograr un resultado más realista.

También, se debe observar que el método de costo unitario se basa precisamente en costos y no en el flujo de los gastos o inversiones. Es decir, se anualizan los costos, pero no se conoce a ciencia cierta como se realizarán las inversiones (gastos) respecto al tiempo durante toda la vida útil del equipo o proyecto, y sobre todo no se sabe cuál es el flujo del conjunto de inversiones que se deberán realizar para cada estrategia.

Una estrategia comprende un conjunto de inversiones (o alternativas) para viabilizar determinado modelo de manejo de los RSM, por ejemplo:

Estrategia 1: ¿Se optará por la recuperación de los RSM o simplemente por la disposición en el relleno sanitario?

Estrategia 2: ¿Se elegirá una alternativa que involucra la incineración u otra que sólo comprende relleno sanitario?

Estrategia 3: ¿Se optará por privatizar algún componente del sistema de manejo de los RSM, o la municipalidad continuará siendo el proveedor?

Tal como se aprecia, cada una de las tres estrategias del ejemplo implica un flujo de inversión de capital distinto. Por este motivo, el análisis del flujo de inversiones o gastos respecto al tiempo se debe emplear para analizar la mejor estrategia que permita lograr los objetivos planteados.

Comparación y decisión entre diversas estrategias de manejo de los RSM

Como se mencionó en la sección anterior, luego de escoger las alternativas tecnológicas de menores costos unitarios es necesario agregarlas en grandes estrategias, teniendo como referencia los objetivos y niveles del servicio planteados en el modelo de planificación del PD de manejo de los RSM. Esto permitirá comparar las diversas estrategias entre si, y posibilitará elegir a la "preferible". También, puede ocurrir que exista una sola estrategia general con pequeños matices, por ejemplo:

Estrategia 1: Recolección primaria a domicilio con vehículos no motorizados en zonas de difícil acceso.

Estrategia 2: Colocación de contenedores en lugares estratégicos para evitar la recolección a domicilio.

Ambas estrategias pueden comprender el transporte de los RSM a un relleno sanitario y sólo varían en la modalidad de recolección. En este caso, si las dos alternativas de recolección son igualmente factibles desde el punto de vista social y ambiental, inicialmente se puede tender a elegir la de menor costo unitario. Pero, evidentemente, cada estrategia supone un nivel de inversión inicial y flujo de caja particular (p.e., adquirir vehículos no motorizados versus contenedores, mantenimiento de los vehículos no motorizados versus reposición de los contenedores, etc.). Entonces es necesario realizar una evaluación económica de ambas estrategias para elegir la "preferible".

En efecto, la evaluación del sistema de manejo de los RSM comprende la comparación de diferentes estrategias con distintos flujos de caja (flujos de inversión respecto al tiempo). Por este motivo, se recomienda el empleo del método de Flujo de Caja Descontado (FCD). El FCD implica conocer con exactitud las características de cada estrategia identificada, sus requerimientos de inversión inicial y correspondientes flujos de inversión.

El FCD traslada todos los montos de inversión del futuro al presente. Esto se denomina Valor Presente Neto (VPN). El VPN es la cantidad de dinero que se puede recibir en la actualidad y que es equivalente al valor de todo el flujo de caja (flujo de inversiones).

Así, el VPN es un parámetro que permite comparar diferentes estrategias globales de manejo de los RSM. El VPN no se debe emplear para comparar estrategias que implican diferentes niveles de servicio (p.e., una estrategia que permita lograr el 90% de cobertura de recolección versus otra que sólo llegará al 80%). Esta situación se puede superar convenientemente empleando otro método de ingeniería financiera, el análisis del Costo Incremental Promedio (CIP), el cual es una derivación del Análisis de Costo Eficiencia (ACE).

El ACE es una herramienta bastante poderosa para comparar diversas estrategias de manejo de los RSM, por cuanto:

• Permite comparar diversas estrategias, en tanto divide el VPN del flujo de inversiones entre el flujo de los RSM que se manejarán o tratarán en el período de diseño seleccionado.
• Posibilita la comparación de estrategias de manejo de los RSM con diferentes niveles de cobertura.  
• Es un indicador de la tarifa promedio que se requiere para cubrir los costos totales del sistema de manejo de los RSM.

Los pasos a seguir para realizar una comparación y análisis de las estrategias de manejo de los RSM son: